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防范化解社會領域重大風險的若干思考

2019-04-15 15:28 來源:網絡  作者:求是新聞
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防范化解社會領域重大風險的若干思考 [摘要]社會領域的安全是國家安全領域中側重民生安全的一部分,防范化解社會領域重大風險是黨和國家防范化解重大風險戰略部署的重要組成部分,也是本文的主題。為了有效防范化解社會領域重大風險,本文對社會領域重大風險
防范化解社會領域重大風險的若干思考


  [摘要]社會領域的安全是國家安全領域中側重民生安全的一部分,防范化解社會領域重大風險是黨和國家防范化解重大風險戰略部署的重要組成部分,也是本文的主題。為了有效防范化解社會領域重大風險,本文對社會領域重大風險相關概念進行了探討,對社會領域重大風險挑戰及其原因進行了分析,從政治層面、戰略層面和操作層面對防范化解社會領域重大風險的策略進行系統構建。
  [關鍵詞]公共安全;社會領域風險;防范化解重大風險
  [中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A
  在防范化解政治、意識形態、經濟、科技、社會、外部環境、黨的建設等領域重大風險的工作中,[1]社會領域的風險問題直接關系到人民群眾的切身利益和獲得感、幸福感、安全感,是落實以人民為中心思想和總體國家安全觀的重要領域。這一領域涉及面廣,關系到各級黨委政府及各黨政工作部門,值得認真研究其重大風險的化解防范之策。
  一、社會領域重大風險的范疇辨析
  社會領域重大風險范圍廣泛、內容龐雜,需要系統梳理、切實校準。
  (一)社會領域風險的術語使用
  根據《突發事件應對法》,突發事件包括自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。與之相關聯,通常人們所理解的社會安全問題或社會領域風險大體相當于社會治安領域的問題與風險。但在不同的官方表述中,有關概念的內涵往往有所不同,外延也不盡相同,需要進行討論。
  安全與風險是一對有密切關聯性的概念,前者指不受威脅的狀態和能力,后者指可能引發的問題所在。黨的十八大以來,官方對于社會領域安全與風險方面的術語也體現在這兩個方面:安全視角的表述有國家安全預警下的“社會安全”、社會治理語境下的“公共安全”;風險視角的表述有防范化解重大風險語境下的“社會領域風險”,應急管理語境下的“安全風險”。
  在國家安全語境下,社會安全是12個安全領域中的一個,其外延也非常廣泛。在《關于總體國家安全觀論述摘編》一書中,可以看到其所指的社會安全包括了建設平安中國、維護社會穩定、社會治安綜合治理、反恐怖斗爭、安全生產、食品安全、農產品安全、防災減災救災等。[2]這其中也包括了“公共安全”這個集合概念,其含義在下一段中描述。
  在社會治理語境下,“公共安全”有時重點指社會治安。例如2014年1月7日在中央政法工作會議上的講話中指出“要堅決遏制重大特公共安全事故”,其對象是政法戰線的領導干部,[3]其中“公共安全”的提法主要針對社會治安領域,是指狹義的社會安全。十八屆中央政治局第二十三次集體學習時專題研究公共安全問題,其中的主題包括了社會安全、農產品質量安全、防災減災救災、安全生產、食品藥品安全。[4]
  在防范化解重大風險語境下,政治、意識形態、經濟、科技、社會、外部環境、黨的建設等領域都有重大風險。社會領域風險是七類風險中的一類,包括了“就業、教育、社會保障、醫藥衛生、食品安全、安全生產、社會治安、住房市場調控等各方面工作”。[5]
  在應急管理語境下,黨的十九大報告指出要“堅決遏制重特大安全事故”,主要指生產安全事故(用事故而不用事件,表明是人為原因的生產事故);[6]中共中央《深化黨和國家機構改革方案》關于成立應急管理部,指出目的之一是“防范化解重特大安全風險”,[7]這可以理解為主要指安全生產領域和自然領域的安全事件。因此,應急管理語境下的“安全風險”主要指安全生產中的風險和自然災害中的風險。
  綜合上述四個方面的論述,可以看到:
  第一,狹義的社會安全或公共安全等同于社會治安,廣義社會領域安全可以認為是等同于公共安全。前者是公安部門主管的安全,后者包括防災減災救災領域、安全生產領域、食品藥品安全等公共衛生領域、社會安全領域。因此,筆者傾向于認為,可以以“公共安全”這一范疇作為統領各個社會領域安全的集合性、總體性術語。需要指出的是,在國內外學術界和實際部門,公共安全的含義也有廣義狹義之分,而且不同機構給出的公共安全也往往差異很大①?。[8]我們認為,公共安全的范圍可以界定為自然與生態安全、生產與技術安全、食藥與衛生安全、社會與網絡安全四個領域。
  第二,公共安全(社會領域)風險包括三個層面:一是狹義公共安全風險,主要指安全生產風險;二是廣義公共安全風險,除了安全生產風險,還包括自然災害風險、食品藥品安全風險、社會安全風險等;三是最廣義的公共安全風險,除了上述公共安全風險,還包括就業、教育、社會保障、醫藥衛生、住房市場調控等社會生活領域引發的社會不穩定風險。
  第三,在實際工作中,應當以最廣義的公共安全風險為靶子,探討其防范化解之道。
  (二)公共安全風險(社會領域風險)的本質
  公共安全是指公眾的生命財產安全,這種安全也是公眾共同擁有的安全。正如總書記指出的,“公共安全連著千家萬戶,確保公共安全事關人民群眾生命財產安全,事關改革發展穩定大局”。[9]
  對公共安全本質的把握要以總體國家安全觀為指導,以系統辯證思維看待公共安全。總體上,公共安全以人民安全為宗旨,是重要的民生領域的安全。具體說,公共安全涉及以下三個維度。一是安全價值維度,公共安全既涉及人民群眾生命安全,也包括人民群眾財產安全。二是安全形態維度,公共安全有傳統公共安全,如一般的四大類突發事件問題;也有非傳統公共安全,如新型的網絡安全事件、跨境安全事件問題。三是安全空間維度,公共安全有內部安全,即國內的公共安全;也有外部安全,即外部安全是外國的公共安全,也包括外國公眾和中國海外公眾利益安全。
  理論上說,公共安全風險是指可能造成公共安全突發事件的潛在危險因素。自然與生態、生產與技術、衛生與食品、治安與網絡等領域的潛在、可能造成人員財產損失事件的安全風險都屬于公共安全風險。但是在實踐中,“防范化解風險”這一用語則包含了廣泛的內涵,既包括潛在的風險(這是需要防范的),也包括風險演變為突發事件之后對突發事件的處置(這是需要化解的)。本文主題是討論防范化解重大公共安全風險,所采用的就是這種通俗的、廣義的風險內涵。
  (三)重大公共安全風險(社會領域風險)
  一般說來,重大公共安全風險是指可能造成重大公共安全事件的風險。這里涉及對“重大”的測度。在學術層面,對各類公共安全風險等級的判定要綜合考慮其發生的概率和可能的危害,將風險在風險矩陣圖中分為低級風險、中等風險、較高風險和最高風險四級。因此,所謂重大風險應該主要是指較高和最高級風險。這些風險發生概率不低,發生后損失重大、影響重大,直至對國家安全造成威脅的安全風險。
  討論重大公共安全風險,還需要澄清“黑天鵝”事件和“灰犀牛”事件這兩個比喻性的流行語及其與公共安全風險的關聯。“黑天鵝”事件指非常難以預測,且不尋常的負面事件。具體說,這類事件是指滿足以下三個特點的事件:具有意外性(出人意料,往往此前沒有發生過類似事件);產生重大負面影響;其發生機理依然是可以解釋的。“灰犀牛”事件指的是太過于常見,以至于人們習以為常的重大負面事件。在公共安全領域,美國“九一一”事件是典型的“黑天鵝”事件,而重大道路交通事故則是典型的“灰犀牛”事件。因此,準確地說,“灰犀牛”事件的風險是在風險矩陣圖中處于發生概率高、危害大的高風險;而“黑天鵝”事件的風險則是在前期風險識別階段很難被估計到的風險,因此也就無從對其進行風險分析,也難以在一般的風險矩陣圖上找到它們了。因此,就防范化解重大公共安全風險而言,“灰犀牛”事件可以通過常規的風險與突發事件應急管理機制來防范和化解;而對于“黑天鵝”事件則一方面需要提升常規機制的精確度和靈敏度,另一方面則需要從戰略高度更好地打好防范化解風險的基礎,注重鏟除重大風險的根源與土壤。
  二、重大社會領域風險形勢
  我國“公共安全事件易發多發,維護公共安全任務繁重。”[10]在自然與生態安全領域,全球氣候變化、地理條件等使得我國成為世界上自然災害最為嚴重的國家之一,災害種類多、分布地域廣、發生頻率高、造成損失重;在生產與技術安全領域,經濟高速發展、風險隱患點多面廣等因素,使得我國各類事故多發頻發,安全生產形勢嚴峻;在公共衛生領域,我國對外開放的不斷深化,經濟社會全球化不斷發展,衛生突發事件往往開放難控;在社會安全領域,國際恐怖主義泛濫、境外敵對勢力插手等因素綜合作用,我國社會安全形勢錯綜復雜。上述各類風險相互交織和綜合作用,使得我國重大公共安全風險體現出如下特征:
  (一)對人民生命與健康損害極大的事件時有發生
  近年來發生的重大安全事件觸目驚心。2015年發生“6?1”“東方之星”號客輪翻沉事件是由自然原因(突發罕見的強對流天氣帶來的強風暴雨襲擊)導致的特別重大災難性事件,造成442人遇難。2015年天津港“8?12”瑞海公司危險品倉庫火災爆炸事故屬于特別重大事故災難,造成173人遇難。2017年11月,長春長生生物科技有限公司和武漢生物制品研究所有限責任公司生產的各一批次共計65萬余支百白破疫苗效價指標不符合標準規定,并且流入了市場,這一藥品安全事件給人民生命健康帶來極大威脅。2015年“12?31”上海外灘踩踏事件是一起典型的社會安全事件,造成36人遇難。各類典型事件表明,給人民群眾生命與健康安全帶來極大威脅的安全風險依然很大。
  (二)對人民群眾財產安全損害極大的事件高發頻發
  各類重大突發事件都對國家財產和人民群眾的私有財產帶來極大風險。尤其是一些涉眾突發事件直接對人民群眾財產安全造成威脅,嚴重影響人民群眾的安全感。比如,我國社會領域犯罪與金融領域犯罪交織、線上犯罪與線下犯罪疊加的形勢嚴峻,具體表現為非法集資、網絡傳銷等涉眾型犯罪高發頻發。網絡借貸、投資理財、私募股權、虛擬貨幣、電子商務、消費返利、慈善互助、養老等領域成為“重災區”,涉及人員多、地區廣。各種非法吸收公眾存款案件、組織和領導傳銷活動案件屢禁不止。
  (三)對經濟社會運行造成嚴重沖擊的事件也頻頻發生
  在傳統公共安全問題與非公共傳統安全問題相互交織的今天,重要基礎設施事故會嚴重影響經濟社會運行。例如大面積停電等事故對經濟社會運行會造成極大沖擊。又如在網絡安全領域,線上線下的邊界已經消失,網絡空間的任何安全問題,都會直接映射到現實世界的安全。面對勒索病毒等層出不窮的網絡安全攻擊問題,360公司總裁周鴻祎認為,“在這個大安全時代,網絡安全已經不僅僅是網絡本身的安全,而是包括了國家安全、社會安全、基礎設施安全、城市安全,甚至是人身安全。”[11]
  (四)對人居環境造成損害的風險極大
  我國不少地方大氣污染防治難度大,重污染時有發生,各種人為污染環境事件也屢禁不止,人民群眾反響強烈。這些不僅對人民生存環境帶來極大威脅,也突出地影響著人民群眾的安全感。
  (五)風險與突發事件的復雜性、意外性增高
  各種風險相互交織,呈現出自然和人為致災因素相互聯系(例如,“6?1”東方之星客輪翻沉事件有人為操作不當的因素)、傳統安全與非傳統安全因素相互作用(例如利用網絡的金融詐騙類案件)、既有社會矛盾與新生社會矛盾相互交織(例如傳統民族宗教問題與恐怖主義活動相互勾連)等特點。公共安全領域風險與突發事件的關聯性、衍生性、復合性和非常規性不斷增強,跨區域和國際化趨勢日益明顯,危害性越來越大。
  三、我國重大社會領域風險防范的問題分析
  以上各種公共安全風險之所以產生,既是復雜的世界安全形勢大背景和公共安全風險自身規律使然,也是我們自身對于重大公共安全風險防范不足的問題。具體說,這些問題主要表現有:
  (一)政治層面落實黨的政治領導不力
  同志指出,“各級黨委和政府、各級領導干部要牢固樹立安全發展理念,始終把人民群眾生命安全放在第一位,牢牢樹立發展不能以犧牲人的生命為代價這個觀念”。[12] “各級黨委和政府要充分認識維護公共安全的重要意義,牢記公共安全是最基本的民生的道理,自覺把維護公共安全放在維護最廣大人民根本利益中來認識”。[13]這些政治要求落實如何呢?以2018年查處的長春長生疫苗案件為例,這是一起疫苗生產者逐利枉法、違反國家藥品標準和藥品生產質量管理規范、編造虛假生產檢驗記錄、地方政府和監管部門失職失察、個別工作人員瀆職的嚴重違規違法生產疫苗的重大案件。這一案件暴露出監管不到位等諸多漏洞。作為事件處理結果的一部分,吉林省和市場監管總局的四名省部級領導被免職、責令辭職或引咎辭職,一名省部級干部被立案審查調查。中央政治局常委會還責成吉林省委和省政府、國家藥監局向中共中央、國務院作出深刻檢查。這一事件和其他有關事件都表明,一些地方黨委政府和黨政領導干部缺少公共安全的紅線意識、沒有牢固樹立安全發展的意識,貫徹落實中央關于公共安全大政方針的責任意識不足,是產生問題的重要主觀因素。
  (二)戰略層面防范化解風險能力不足
  中央要求,“各級黨委和政府要……自覺把維護公共安全……放在推進國家治理體系和治理能力現代化中來把握,努力為人民安居樂業、社會安定有序、國家長治久安編織全方位、立體化的公共安全網”。但事實證明,我們的安全網還遠遠沒有編織到位。[14]例如“6?1”“東方之星”號客輪建成后,歷經三次改建、改造和技術變更,其安全系數逐次下降,致使客輪抗風壓傾覆能力不足以抵抗所遭遇的極端惡劣天氣。這反映出船運公司和主管部門領導對安全尺度的把握嚴重失察。又如,天津港“8?12”瑞海公司火災特別重大爆炸事故也充分表明監管部門和企業的安全體系建設還有很大漏洞、安全生產治理能力嚴重不足。這類問題從一個側面表明,安全發展的戰略思想、從源頭控制風險的科學理念遠遠沒有落實到地方經濟社會發展的工作中,我國公共安全治理體系現狀與嚴峻復雜的公共安全形勢還不相適應。
  (三)戰術層面防范化解風險不力
  在重大風險和突發事件應對過程中,由于具體措施不當導致風險擴大化、復雜化的事例不少。例如,天津港“8?12”瑞海公司特大火災爆炸事故不僅損失極大,負面影響也很大。在事故處置過程中,由于輿論引導方面的疵點引發的輿論風波也是造成惡劣影響的一個主要方面。對于很多地方和部門來說,如何不讓小風險演化為大風險、不讓個別風險演化為綜合風險、不讓局部風險演化為區域性或系統性風險、不讓經濟風險演化為社會政治風險,還是一個嚴峻的挑戰。
  四、從政治層面防范化解重大社會領域風險
  防范化解重大公共安全風險形勢復雜、任務艱巨,從根本上要靠強有力的領導力量來推動。因此,黨的領導是防范化解重大公共安全的根本保證。
  (一)樹立政治意識,明確任務和使命
  要牢固樹立“四個意識”,堅定“四個自信”,堅決踐行“兩個維護”,切實把思想和行動統一到中央重大決策部署上來。要堅持以人民為中心,把人民對美好生活的向往作為奮斗目標。把精力和心思用在防風險、保穩定上,努力讓人民群眾有更多安全感。要強化戰略思維、歷史思維、創新思維、辯證思維、法治思維、底線思維,以高超的思想理論水平把握大勢。
  (二)提升領導干部風險風范能力
  各級黨組織和黨員領導干部要按照黨的十九大要求,“增強駕馭風險本領,健全各方面風險防控機制,善于處理各種復雜矛盾,勇于戰勝前進道路上的各種艱難險阻,牢牢把握工作主動權”。[15]“要強化憂患意識、風險意識,增強政治敏銳性和政治鑒別力,對容易誘發政治問題特別是重大突發事件的敏感因素、苗頭性傾向性問題,對意識形態領域各種錯誤思潮、模糊認識、不良現象,保持高度警惕,做到眼睛亮、見事早、行動快。要提高風險處置能力,及時阻斷不同領域風險轉換通道,防止非公共性風險擴大為公共性風險、非政治性風險演變為政治風險。”[16]
  (三)明確職責和責任
  要把防范化解重大公共安全風險與堅持黨的領導和全面從嚴治黨有機結合。具體說,要全面落實各級黨組織和黨員領導干部對公共安全的責任。近年來,相關制度規范日益完善,中共中央2019年印發《中國共產黨政法工作條例》,中共中央辦公廳、國務院辦公廳2018年印發《地方黨政領導干部安全生產責任制規定》,2019年印發《地方黨政領導干部食品安全責任制規定》等。這些制度規范明確了有關黨政部門和黨政領導干部的社會安全、安全生產和食品安全的具體責任,需要嚴格加以落實。為了便于理解和執行,下一步可考慮出臺更為綜合性的黨政領導干部公共安全責任制方面的制度規范。
  (四)發揮廣大黨員作用
  要廣泛教育和動員廣大黨員在公共安全事務中,勇于擔當,隨時隨地在人民群眾當中發揮先鋒模范帶頭作用。所有黨員都應當以對黨的事業、對人民利益高度負責的態度,對于重大公共安全風險防范化解工作想在前面、干在前面,在黨和人民需要時挺身而出,履行好自己的責任和義務。
  五、從戰略層面防范化解重大社會領域風險
  戰略層面防控重大風險是指從方向性、全局性、長遠性的高度把防范化解重大風險能力提升落到實處。維護社會大局穩定,需要“全面做好就業、教育、社會保障、醫藥衛生、食品安全、安全生產、社會治安、住房市場調控等各方面工作”,[17]是一項戰略全局工作。只有扎扎實實從戰略層面提升防范化解重大公共安全風險的能力,才能不斷鏟除重大公共安全風險的產生和轉化的土壤。
  (一)制定和實施國家公共安全戰略
  要以總體國家安全觀為指導,貫徹以人民為中心的思想和安全發展理念,制定國家總體公共安全戰略規劃。戰略規劃要把公共安全風險治理作為發展保駕護航的關鍵支撐要素來定位,把自然與生態、生產與技術、衛生與食品、治安與網絡等領域的安全風險防范統籌考慮,把公共安全內置于創新、協調、綠色、開放、共享發展的總體發展框架中,努力規避人為的風險、新興的風險和非傳統的風險。在此基礎上,由有關部門和各級政府制定和滾動實施相應的專門公共安全規劃。以戰略規劃帶動各項公共安全治理工作。
  (二)全面深化公共安全領域的改革
  要在全面深化改革的大框架下,完善風險防控協同機制、風險防控責任機制。要加強各級政府的部門協調、上下協調,不斷完善國家公共安全管理體制機制;要注重發動社會力量,加強政府與全社會的協同,完善培育市場機制和社會組織參與機制,不斷提升國家整體公共安全能力。
  (三)加強公共安全法治建設
  要進一步完善公共安全的法律法規體系,盡快制定《公共安全法》或者修訂《突發事件應對法》,使之成為更加適用公共安全的基本法;同時修訂完善各主要下位法律。在完善各項相關法律制度基礎上,輔之以相應的各級政府規章,推動形成體系較為完善的公共安全法治體系。
  (四)著力提升社會協同、公眾參與的意識和能力
  要在全社會大力弘揚志愿精神,支持和引導公共安全領域社會組織的發展,幫助其提高專業化能力和規范化管理水平,為其發揮作用搭建平臺。要扎實做好提升公眾安全能力的工作。要通過公共安全教育進課堂、進社區、進單位,全面加強公共安全科普宣教。
  六、從操作層面防范化解重大社會領域風險
  在操作層面,我們“既要有防范風險的先手,也要有應對和化解風險挑戰的高招;既要打好防范和抵御風險的有準備之戰,也要打好化險為夷、轉危為機的戰略主動戰”。[18]要針對各種可能的公共安全風險和具體的突發事件,以有力的措施加以防范化解,努力避免風險轉變為事件,努力減少事件所造成的損失和影響。
  (一)建立和完善重大公共安全風險排查機制
  要堅持關口前移,加強日常防范,加強源頭治理、前端處理。要堅持問題導向,把重大公共安全風險隱患排查落到實處。這里的關鍵是建立健全風險研判機制和決策風險評估機制,及時發現可能嚴重危害人民生命與財產的風險、嚴重影響經濟社會穩定的風險、嚴重影響國家政治安全的風險。
  在風險研判機制方面,各級黨委政府和有關部門要建立定期風險隱患排查機制。要運用科學的風險管理方法,依靠專業力量和人民群眾,確保那些可以發現的重大公共安全風險隱患全排查、不遺漏。
  在決策風險評估機制方面,各級黨委政府要健全重大決策事項開展社會穩定風險評估和其他相關的重大風險評估的制度。對于任何重大決策,都要著眼于政治安全、經濟穩定、社會穩定,以及人民群眾生命財產安全來評估其風險。
  還要注重回應人民對風險的關注。要從人民群眾反映最強烈的問題入手,高度重視并切實解決公共安全面臨的突出矛盾和問題,著力補齊短板、堵塞漏洞、消除隱患,著力抓重點、抓關鍵、抓薄弱環節。[19]
  (二)為化解和應對重大公共安全風險和事件做好準備
  有備才能無患,有備才能解患。應急準備的任務就是要“打好有準備之戰”。加強應急預案修編、扎實做好應急演練工作等都是重要的應急準備工作。這其中,加強基層應急能力和加強應急保障能力是兩項重點工作。
  要切實加強基層應急準備工作。總書記指出,“維護公共安全體系,要從最基礎的地方做起。”要著重構建基層安全網絡體系,即“要把基層一線作為公共安全的主戰場,堅持重心下移、力量下沉、保障下傾,實現城鄉安全監管執法和綜合治理網格化、一體化”。[20]
  要切實提升應急救援與應急保障能力。各級政府要狠抓應急隊伍與救援裝備能力提升,優化應急專業力量結構和區域分布結構;要完善應急物資儲備結構、提升快速調運配送效率,健全應急資源共享和應急征用補償機制;要提升應急信息發布和傳播能力;要夯實公共安全科技創新、提高成果轉化率,進一步挖掘應急產業市場潛力。
  (三)做好重大公共安全突發事件應急處置和善后處置
  對于突發事件應對,我們“要提高風險化解能力,透過復雜現象把握本質,抓住要害、找準原因,果斷決策,善于引導群眾、組織群眾,善于整合各方力量、科學排兵布陣,有效予以處理。” [21] “要打好化險為夷、轉危為機的戰略主動戰”,需要做好應急處置和善后處置兩個環節。
  在應對重大突發事件中,領導干部必須深入一線、靠前指揮,及時協調解決突出問題,及時回應社會關切。要強化救早、救小,及時掌握災情信息,早研判、早行動,快速響應、科學施救,整合各方力量,組織引導群眾,防止小災演變成大災,最大限度地減少災害損失。
  要抓好善后處置工作,因勢利導、化危為機。既要抓好原因調查和問題查處,給人民以滿意的交代;也要抓好問題整改,舉一反三,使有關責任主體受到教育,推動查找和化解相關的風險。
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